关于闲置土地存在的原因和建议

当前，在我国土地资源稀缺、供需矛盾突出，特别是在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”的严峻形势下，中央加大了对土地的宏观调控，土地征用实行了严而又严的审批制度，征用土地也成了一些地方制约经济发展的重要“瓶颈”。然而，在有些地方，部分土地征而未用，土地荒芜、土地闲置的现象却仍然大量存在，造成了资源和资产的浪费，阻碍了经济社会的可持续发展，整治清理闲置土地势在必行。

据国土资源部资料表明，在房地产用地专项整治过程中，发现违法用地面积近19万亩，其中闲置用地占九成以上。那么，造成有如此大数量的闲置土地的原因是什么呢？又如何清理和盘活这些闲置土地，使之科学利用与管理，更好地服务经济建设呢？就此谈几点初浅的看法。

一、闲置土地存在的原因分析

（一）由于原国有企业改制造成土地闲置。

随着经济体制改革的逐步深化，许多国有企业被兼并、重组或关闭，有的停产、转产或破产，从而造成大量土地闲置。企业原有部分划拨土地长期处于闲置或低效利用状态。大部分企业原来使用国有土地的方式是无偿划拨，后来又转移到个人名下，土地成本低廉，而政府又难以将这部分闲置土地收回重新处理。这些企业因资金和规划等原因，暂时不会新上项目，所占大量国有土地仍将继续闲置，继续影响土地管理的正常秩序。

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（二）尚未形成完善的闲置土地查处机制。

每一宗闲置土地的出现，都涉及相应的人、财、物，牵涉错综复杂的社会关系。仅仅单一的依靠国土资源管理部门来认定、处置，很难达到目的，必须依靠当地的政府、法院、公安、财政、建设、规划、审计等多个管理部门。对于闲置土地的处置问题，因涉及地方政府前期的拆迁、人员安置、土地补偿、基础设施配套、规划审批等多种问题，闲置土地的查处难的问题显而易见。此外，由于政策调整和规划变更等原因致使个别项目的审批程序上存在瑕疵，项目被搁置也在所难免，从而造成土地闲置。

（三）部分开发商存在囤地现象。

土地作为一种稀缺资产，具有保值和增值作用，从长远来看是有很好的增长预期，囤积和炒卖土地比正常的开发房地产要周期短、利润高，因此，一些开发商意识到地价的翻番是比建房、卖房更大、更快的暴利获取方式后，他们看中的便不再是土地的产出效应，而是土地的升值效应。取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，采取推迟开发来获得更多的利润导致了土地的闲置。另外，部分企业由于自身资金周转或经济实力发生变化，大部分资金用于缴纳土地出让金，无法消化前期土地储备，或者随行就市放缓开发节奏，也导致了囤地现象的出现。有的项目土地开发手续早已完善，但开发企业之间相互转让，造成开发时间延误，从而造成土地闲置。

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（四）相关法律法规的不完善导致闲置土地处置难度大。

虽然《土地管理法》规定了满一年未动工开发的土地应收取闲置费，连续两年未使用的土地无偿收回，但同时又规定了因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。这个规定弹性很大，许多用地项目的土地闲置在土地管理部门查处时都能找到规避处置的种种借口。而且法律法规对收回土地使用权和收取土地闲置费都没有明确可申请法院强制执行的条款，这就造成了闲置土地调查容易，执行难的现象。

（五）供地不及时造成部分闲置土地。

在征地过程中，不少农民对土地价格、补偿标准、利益分配等问题存有异议，影响和干扰征地工作，导致政府无法如期供地，造成不少建设用地闲置。还有一些项目由于缺少建设用地指标，无法向用地单位供地，以致一些建设项目搁置，有些农用地在进行了前期开发后难以有效利用。

二、处理闲置土地的对策及建议

（一）进一步加大宣传力度。

特别是加强对金融机构的土地政策宣传，如对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资总额不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，对违法用地项目不得提供贷款和上市融资。此外，政府部门应定期公布所有土地闲置、开发情况及闲置土地被依法处置的情况，将每一幅用地都置于公众监督之下，以借助社会和舆论的压力来监督和打击开发商的囤地行为。

（二）建立健全闲置土地共同查处机制。

由政府统一协调，组织专门班子，建立由发改、城建、规划、国土以及乡镇政府等多部门分工协作的共同查处机制，形成合力共同做好此项工作。对批而未供土地和闲置土地，请市政府向区政府下达限期整改处置通知书，督促按照国土资源管理规定和国家、省有关要求，依法限期对批而未供土地进行供应，对闲置土地处置到位，同时对新增建设用地供应和供地后跟踪管理情况建立联动管理制度，形成日常工作机制，加强日常巡查管理，保证土地及时供应和有效利用。

（三）通过金融手段减少企业囤地行为。

对于开发商自身原因造成的闲置，除了收回闲置土地，取消有严重闲置土地行为的发展商在土地一级市场上投标的资格外，还可以通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等。国土部门与银行部门联手清查闲置土地，通过银行对房地产企业贷款加以控制，努力改善土地存量市场，督促开发商早日动工，减少囤地行为。

（四）加大执法力度，依法收回闲置土地。

市政府要加大土地执法力度，依法对土地闲置超过的用地单位征收土地闲置费；对开发面积不足三分之一或者已投资总投资额不足25%，除征收土地闲置费外，对建设单位的经济能力、土地实际需求量进行重新评估；对确因无力全面开发，切实做好协调工作，采取补偿的方式予以收回。要探索建立收回闲置土地的有效机制，对闲置超过的建设用地，应无偿收回。收回的国有土地要纳入储备，作为存量建设用地进行管理使用。

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（五）积极解决困难，及时做好供地工作。

加大对征地有关法律法规的宣传力度，努力营造良好的法制和社会氛围。深入基层，广泛听取村两委和被征地农民的意见，对征地工作中人民群众反映强烈的问题，认真研究解决，总结经验，破解难题。同时，切实做好失地农民保障工作，合力制定征地补偿标准，解决失地农民的后顾之忧。确保如期供地，加快经济发展。